Suatu Tinjauan atas Konsep Penciptaan Nilai Publik (Public Value Creation) sebagai Paradigma Baru dalam Pelayanan Publik

Pendahuluan

Pengelolaan organisasi sektor publik dengan paradigma the new public management (NPM) dianggap kurang mencerminkan kekhususan pelayanan publik. Hal tersebut dikemukakan oleh beberapa penulis akademis luar negeri tentang adanya perbedaan nilai tujuan antara organisasi sektor publik dengan organisasi sektor swasta. Akibatnya badan-badan pelayanan publik kini menghadapi tantangan terkait bagaimana menciptakan nilai publik dalam pelayanan publik. Mark Moore dalam bukunya ‘Creating Public Value’ menggagas konsep penciptaan nilai publik sebagai fokus utama para manajer organisasi sektor publik (Moore 1995). Hal tersebut didukung oleh Janine O’Flynn seorang dosen pada Universitas Nasional Australia yang berpendapat perlunya perubahan paradigma organisasi sektor publik dari teori Managemen Publik Baru (NPM) menuju konsep penciptaan Nilai Publik (public value creation). Tulisan ini akan meninjau sejauh mana implikasi gagasan penciptaan nilai publik sebagai paradigma baru dalam pengelolaan pelayanan publik di Indonesia.

Konsep Nilai Publik

Pada dasarnya, penciptaan nilai publik dibangun dari suatu strategi organisasional yakni Trilogi Strategi (a strategic triangle) yang dipopulerkan oleh Mark Moore. Menurut konsep ini, tugas manajer publik dianalogikan hampir sama dengan tugas manajer sektor swasta. Sebagaimana para manajer sektor swasta menciptakan nilai ekonomis bagi shareholders atau para pemilik modal, para manajer publik diharapkan menciptakan nilai publik dalam program-program yang dijalankan. Spano berpendapat bahwa nilai publik dapat tercapai bilamana layanan yang dihasilkan oleh organisasi sektor publik memenuhi kebutuhan penduduk, sehingga semakin tinggi kepuasan masyarakat, semakin besar nilai publik yang diciptakan (Spano 2009, p. 328). Sedangkan Mark Moore menulis bahwa organisasi publik dikatakan telah menciptakan nilai publik apabila hasil manfaat yang diterima oleh masyakat lebih besar daripada biaya yang dikeluarkan termasuk didalamnya penggunaan aspek hukum yang memaksa pengguna layanan untuk mematuhi ketentuan perundang-undangan (Moore 1995). Sedangkan O’Flynn mendeskripsikan Nilai Publik sebagai berikut:

Public value has been described as a mutli-dimensional construct – a reflection of collectively expressed, politically mediated preferences consumed by the citizenry – created not just through ‘outcomes’ but also through processes which may generate trust or fairness (O'Flynn 2007, p.358).

Selain itu, penciptaan nilai publik (public value creation) didasarkan pada asumsi bahwa nilai publik dapat tercapai ketika proses pengambilan keputusan didasarkan atas adanya suatu hubungan yang erat antara dimensi institusi, politik dan korporat untuk memastikan adanya komitmen bersama diantara pihak-pihak terkait dalam keselarasan untuk mencapai tujuan bersama. Berangkat dari teori dimaksud, untuk menghasilkan nilai publik, para manajer publik dihadapkan pada tiga pertanyaan kunci sebagai berikut:

1. Untuk apa organisasi ini dibentuk?

2. Kepada siapa organisasi ini bertanggung jawab?

3. Bagaimana mengetahui bahwa organisasi telah sukses mencapai tujuannya?

Untuk menjawab ketiga pertanyaan diatas, para manajer publik perlu memahami trilogi strategi (strategic triangle). Konsep ini dibangun atas suatu konsepsi akan penciptaan nilai publik melalui – pemberian layanan yang secara substansi sangat bernilai (substantively valuable), aktivitas organisasi publik mendapat dukungan secara politik (politically legitimate), dan organisasi dikelola secara efektif sesuai dengan bisnis utamanya (organisational effectiveness). Konsep penciptaan nilai publik divisualisasikan dengan trilogi strategi.

Layanan yang secara substansial sangat bernilai Tentunya setiap organisasimempunyai visi dan misi sebagai alasan mengapa suatu organisasi dibentuk. Namun sering kali pemimpin organisasi pemerintah kurang mampu mendefenisikan apa sasaran dan tujuan organisasi serta Service, Outcomes and Trustproduk unggulan apa yang dihasilkan oleh organisasi yang dipimpinnya. Teori nilai publik mengharapkan para manajer publik mengetahui dengan jelas mengapa suatu organisasi dibentuk, apa hasil atau keluaran yang akan dinikmati oleh para pengguna layanan serta kepada siapa organisasi bertanggung jawab. Mereka dituntut untuk memberikan penjelasan yang kuat atas ketiga hal dimaksud agar dapat menjadi alasan dalam menarik atau meminta sumberdaya-sumberdaya yang diperlukan dalam menciptakan nilai publik.

Lebih jauh, nilai yang dihasilkan akan menjadi suatu pembenaran atas eksistensinya di tengah masyarakat maupun pemerintahan. Harus diingat juga bahwa keberadaan satu badan pelayanan publik akan teruji bilamana terjadi pergantian regim pemerintahan.

Apabila organisasi dimaksud tetap dipertahankan oleh pemerintahan yang baru berdasarkan hasil pemilihan umum yang demokratif, maka dapat dikatakan bahwa organisasi publik tersebut telah melewati satu tahap ujian sebagai entitas yang diharapkan mampu menciptakan nilai publik.

Beberapa contoh nilai publik yang dihasilkan oleh organisasi sektor publik yaitu:

1. Masyarakat yang sejahtera yang bebas dari kemiskinan;

2. Pemerintahan yang bebas dari korupsi;

3. Menjaga hak-hak azasi dan martabat manusia;

4. Menginspirasi masyarakat untuk memiliki budaya yang tinggi;

5. Peningkatan kesadaran masyarakat atas budaya lalu lintas, dll.

Adanya dukungan legitimasi yang kuat Paradigma penciptaan nilai publik dibangun atas pandangan bahwa nilai publik dapat dicapai apabila kegiatan organisasi mendapat dukungan formal dan politik yang kuat, karena semakin kuat dukungan politik, semakin besar kemungkinan tercapainya nilai publik yang diharapkan. Dukungan politik bisa diperoleh dari wakil rakyat sebagai pembuat kebijakan publik dan/atau pemberi dana/donor. Aspek ini sangat penting diperhatikan oleh para manajer publik untuk menemukan preferensi masyarakat terkait nilai publik apa yang diinginkan sehingga layanan yang dihasilkan akan lebih berorientasi pada penduduk (customer oriented). Hal ini didasari asumsi bahwa dinamika politik dapat sewaktu-waktu berubah sehingga kebijakan politik juga terus berkembang yang bergantung pada konsisi ekonomi, sosial dan politik di masyarakat. Sebagai contoh misalnya seorang manajer kebersihan ruang publik perlu membangun hubungan yang erat dengan masyarakat yang dilayani atau representasi masyarakat sehingga manajer dimaksud menemukan preferensi masyarakat terkait besaran tarif yang akan dikenakan termasuk apakah pengumpulan sampah dapat dilakukan oleh pihak swasta melalui teori agensifikasi pelayanan publik.

Dari sudut pandang teori penciptaan nilai publik, isu utama terkait bentuk organisasi yang menyediakan barang dan jasa publik tidak mempersalahkan apakah konsep-konsep seperti manajerialisme dan agensifikasi dapat diterapkan dalam organisasi sektor publik, melainkan apakah dengan meminjam metode-metode dimaksud akan mampu menciptakan nilai publik secara lebih tepat sasaran. Dengan demikian, para pembuat kebijakan diharapkan terus berkomunikasi dengan para wakil rakyat sebelum membuat ketentuan dasar hukum yang mendasari pembentukan satu badan pelayanan publik dan menjelaskan konsekuensi logis terkait adanya perubahan pola pengelolaan pelayanan publik dari yang bersifat birokratif menjadi cenderung kepada korporatif. Sehingga apabila mendapat dukungan legitimasi yang kuat, tentunya organisasi pemerintah akan memiliki kepercayaan yang tinggi dalam melaksanakan program-program yang akan dilakukan.

Efektifitas organisasi dengan kompetensi yang mumpuni Kesuksesan badan-badan pelayanan umum dalam menciptakan nilai-nilai publik sangat ditentukan oleh efektivitas organisasi yang dikelola dengan kompetensi pegawai yang tinggi (distinctive core competency). Untuk mencapai kapasitas organisasi yang tinggi, tentunya pimpinan organisasi perlu terus membenani dan mengembangkan kemampuan para staff termasuk para pegawai yang terlibat langsung dalam penyediaan barang/jasa publik. Adanya inovasi dan kreativitas karyawan sangat diperlukan oleh organisasi sektor publik dalam membuat pelayanan publik menjadi lebih berkualitas serta lebih berorientasi pada masyarakat. Menurut Moore (1995), kesuksesan organisasi sektor publik diukur dari:

1. Efisiensi, efektivitas dan keterjangkauan layanan oleh masyarakat;

2. Program-program yang tepat sesuai dengan kondisi masyarakat;

3. Kemampuan pemimpin organisasi publik dalam mengartikulasikan visi dan misi

organisasi kedalam sasaran dan tujuan organisasi yang dapat diukur;

4. Mengurangi ketergantungan atau minimalisasi beban masyarakat.

Implikasi Konsep Nilai Publik di Indonesia

UU No.1 Tahun 2004 telah melahirkan wadah baru pengelolaan pelayanan publik melalui pembentukan Badan Layanan Umum (BLU). Harus diakui sebenarnya bahwa maksud pembentukan BLU secara ekplisit maupun implisit untuk menciptakan nilai publik yaitu memajukan kesejahteraan umum (to create social welfare) dan mencerdaskan kehidupan bangsa (to increase the quality of life). Namun organisasi Badan Layanan Umum sebagai pelaksana penyedia quasi-barang publik (quasi-public goods) sepertinya terperangkap dalam kekakuan teori agensifikasi yang mendasari pembentukan instansi BLU. Padahal seyogyanya teori agensifikasi hanyalah sebagai kerangka pikir awal dalam memudahkan perwujudan nilai publik yang diharapkan oleh negara. Sekadar informasi, negara-negara maju seperti Inggris dan New Zealand yang sudah lama menerapkan paradigma NPM, tidak menerapkan teori agensifikasi secara utuh, namun menyesuaikannya dengan konteks, sistem pemerintahan dan tujuan yang diharapkan (Moynihan 2006). Artinya, menurut konsep nilai publik, format organisasi publik menjadi kurang penting sepanjang organisasi publik dimaksud mampu menciptakan nilai publik yang diharapkan sesuai dengan preferensi masyarakat.

Implikasi penting paradigma nilai publik bila diterapkan di Indonesia ialah pengelolaan pelayanan publik akan dilakukan secara lebih pragmatis. Hal ini dikarenakan pandangan dimaksud lebih fokus kepada penciptaan nilai publik yang akan dihasilkan oleh lembaga pelayanan publik dan bukan pada wadah apa yang cocok untuk menghasilkannya.

Merujuk pada nilai publik yang diinginkan melalui pembentukan BLU yaitu memajukan kesejahteraan umum dan mencerdaskan kehidupan bangsa, maka konsep nilai publik menghendaki agar para pemimpin organisasi pelayanan mewujudkan nilai publik melalui dinamika trilogi strategi (strategic triangle).

Dengan demikian, untuk menciptakan nilai publik, para manajer publik perlu memahami tiga komponen utama trilogi strategi. Ketiga komponen utama pelayanan publik tersebut merupakan fitur pembeda antara pelayanan publik dengan pelayanan yang diberikan oleh sektor swasta. Pertama adalah pelayanan (services); merupakan azas utama pelayanan publik melalui pelayanan yang bermutu untuk memenuhi kebutuhan.

masyarakat dengan prinsip-prinsip yang benar seperti keterbukaan, keadilan dan kepastian hukum. Kedua, manfaat (outcomes) yaitu seperti pengurangan kemiskinan, kesehatan publik, ketertiban dan kenyamanan kota. Manfaat yang dihasilkan oleh pelayanan publik kental dengan kepentingan publik yang bukan mencari keuntungan sehingga akan terjadi ambigu bila pelayanan publik di-drive oleh prinsip-prinsip yang dipakai oleh korporasi, karena manfaat layanan publik lebih mengutamakan manfaat sosial, lingkungan hidup yang sustainable serta ketertiban umum. Yang ketiga adalah kepercayaan (trust); setiap organisasi pelayanan publik dibentuk untuk menjaga dan meningkatkan kepercayaan masyarakat terhadap pemerintah dengan cara partisipasi dan keterlibatan yang lebih nyata.

Singkatnya, paradigma nilai publik mempunyai pengaruh yang positif terhadap perilaku para pemimpin organisasi dalam mengelola organisasi sektor publik. Hal itu mencakup antara lain perubahan mekanisme akuntabilitas publik yang lebih mengutamakan sistem demokrasi liberal dan hubungan politik yang sehat antara organisasi-organisasi pelayanan publik dengan wakil atau representasi masyarakat.

Ringkasan

Philosophy pengelolaan publik di sebagian besar negara telah banyak mengadopsi teknik manajemen sektor swasta dibawah paradigma NPM (Try and Radnor 2007). Namun beberapa penulis akademis telah melihat ruang kelemahan dalam konsep dimaksud yang membuat seolah-olah hasil atau outcome pelayanan publik itu dapat diukur secara matematis seperti laba atau nilai ekonomis yang menjadi tujuan utama organisasi sektor swasta. Konsep NPM juga secara implisit telah dipakai dalam pengelolaan publik di Indonesia seperti managerialisme, agensifikasi dan pengukuran kinerja. Harus disadari sebenarnya bahwa tujuan pelayanan sektor publik sangat jauh berbeda dengan tujuan organisasi pihak swasta. Sehingga dengan demikian, pandangan philosofis yang digunakan oleh keduanya semestinya tidak boleh di campur aduk. Harus diakui juga bahwa nilai penting pelayanan publik tidak hanya terletak pada efisiensi, efektivitas dan nilai ekonomis dari output yang dihasilkan. Lebih daripada itu, penyediaan barang dan jasa publik harus mempertimbangkan bagaimana akses layanan agar dapat terjangkau oleh penduduk yang menjadi target layanan.

Namun sebaliknya yang terjadi adalah seringkali organisasi pemerintah mengklaim capaian kinerja yang tinggi namun pada hakekatnya tidak selaras dengan penciptaan nilai publik. Sehingga banyak terjadi keluhan masyarakat tentang rendahnya mutu layanan serta rendahnya cakupan layanan yang memenuhi rasa keadilan dan keberpihakan kepada kaum miskin dan orang pinggiran. Pembentukan Badan Layanan Umum (BLU) seharusnya dipertegas eksistensinya dengan menganut konsep penciptaan nilai publik dalam tata kelola organisasinya. Untuk menciptakan nilai publik, BLU wajib menghasilkan layanan yang secara substantif sangat bernilai, dikelola dengan kapabilitas organisasi yang mumpuni serta melakukan komunikasi yang efektif dengan lingkungan penyedia dana dan wakil-wakil masyarakat.

Referensi

1)Moore, M. H. 1995. "Defining public value." In Creating public value: Harvard University Press.

2)Moynihan, D. P. 2006. "Ambiguity in policy lessons: The agencification experience." Public

3)Administration 84 (4): 1029-1050.

4)O'Flynn, J. 2007. "From New Public Management to Public Value: Paradigmatic Change and

5)Managerial Implications." The Australian Journal of Public Administration 66 (3): 353-366.

6)Spano, A. 2009. "Public value creation and management control systems." International Journal of

7)Public Administation 32 (3-4): 328-348.

8)Try, D. and Z. Radnor. 2007. "Developing an understanding of result-based management through

9)public value theory." International Journal of Public Sector Management 20 (7): 655-673.